发票是商业行为的一种凭证，全面开票是法律界定的一条基本原则。然而，从目前基层一线税收执法反映的情况看，开具发票的数量与零售企业户数及实际商品销售交易额相比还有不少差距，开票制度还没有完全落实到位。如何解决这一问题，有效堵塞税收漏洞，税务机关应认真加以研究和探讨。

    实行全面开具发票的难点

    当前，商业零售领域实行全面开票面临的困难较多，压力较大，归纳起来有“四难”。
 
    一是要求个体户全面开票难。据调查，某县级国税局辖区内有1400多家商业零售个体固定户，而领购商业零售普通发票的数量仅占发售总量的1／5左右。 
 
    二是监督检查难。普通发票不具备增值税专用发票那样的链条作用，消费者是否索要发票，纳税人开不开票，基本凭购销双方的意志决定，税收机关较难实施有效的监督。

    三是处罚难。对不按规定开具发票的行为，按照有关法规可处1万元以下
的罚款。但是，每年因为拒开普通发票受到处罚的个体户数量微乎其微，其原因主要是查找证据难。
 
    四是管理难。实行全面开票制度后，需要发票的户数和数量成倍增长。将普通发票发给大量财务管理制度不健全、用票人纳税意识低、管票意识差的单位和个人，容易造成发票的遗失。

    解决开票难的对策及建议

    首先，要加强税法宣传教育，形成良好的社会氛围。目前，消费者不主动索取发票成为制约全面开票制度实施“瓶颈”。提高公民的税法意识，并非一朝一夕就能做到的，必须借助新闻媒体、采取多种形式措施，大力宣传，广造声势。同时，在对商业零售业户进行宣传的同时，还要加强对消费者的宣传力度，提高消费者对发票的认识，使消费者逐步养成自觉索要发票的习惯。

    其次，要进一步加强对普通发票的管理力度。对商零业户进行划片管理，落实责任，由税收管理部门安排人员对普通发票的使用情况进行有针对性的检查。对不按规定开具发票或拒开发票的业户，随时向发票管理部门通报，由发票管理部门对其进行严格检查。

    第三，实行利益驱动机制，调动消费者索要发票和举报发票违章业户的积极性。通过多种形式，引导消费者提高主动索要发票和举报发票违法违章案件的意识。

    第四，适当降低商业零售业户的税负。将个体商业户的征收率适当调低，改变目前存在的“高税负、低征收”问题，为进一步实行全面开票制度创造条件。